检察机关办理涉行政处罚类诉讼监督案件，不仅要审查行政处罚是不是满足具体法律责任条款，也要审查其是不是满足行政处罚裁量根本原则。对于行政机关未统筹考虑本领域法律和法规与行政处罚法的适用关系，机械执法导致过罚明显不当的，应考虑司法便利、效率及行政机关自行纠正违背法律规定的行为意见等因素，对于不宜提出抗诉或再审检察建议的，可以制发检察建议督促行政机关纠正，从实体和程序两个维度全面维护行政相对人的合法权益，实现办案质量、效率和效果的有机统一。

  1993年10月22日，北京某木业有限责任公司（以下简称“木业公司”）成立，系中外合作企业，营业范围为生产胶合板产品、钢木家具及销售自产产品。2019年11月27日，北京市某区生态环境局（以下简称“区生态环境局”）作出《行政处罚决定书》（以下简称“案涉处罚决定”），认定该公司建设项目属《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的“家具制造”，为其他类报告表项目，污染防治设施已建成，未经验收，主体工程即于1993年9月正式投入生产至检查时发现，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）（以下简称《条例》）第9条第1款和第17条第1款的规定。根据《条例》第23条第1款的规定，即“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主任部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”，决定对该公司罚款人民币45万元整。木业公司不服被诉处罚决定，向区政府申请行政复议，区政府复议维持了被诉处罚决定。

  2020年3月，木业公司诉请撤销被诉处罚决定以及区政府作出的复议决定书。法院经审查认为，被诉处罚决定程序合法、量罚适当，判决驳回了木业公司的诉讼请求。木业公司不服，向北京市人民检察院第二分院（以下简称“市检二分院”）申请监督。

  2023年3月，市检二分院提请北京市检察院（以下简称“市检察院”）抗诉。市检察院经审查认为，被诉处罚决定有违“过罚相当”原则，不符合立法和行政管理目的，显失公正。2023年12月，市检察院向区生态环境局制发检察建议，建议其正确行使行政处罚裁量权，依法对原行政处罚决定进行变更，体现执法公正。

  2024年1月，区生态环境局经研究决定，全面采纳了检察建议内容，依法对原行政处罚决定进行了变更，减轻行政处罚至15万元。木业公司全额缴纳了罚款，案件争议得以实质性解决。

  本案中，木业公司于1993年成立并投产经营，至2019年因“未验先投”行为被处罚，已有26年。其间，规制“未验先投”的相关环保法律、法规和政策几经变迁，怎么样处理此类历史遗留问题，准确适用法律是检察机关办案中面临的第一个难题。区生态环保局作出行政处罚所依据的《条例》施行于1998年，后于2017年修订，与其配套适用的《建设项目环境影响评价分类管理目录》最早出现于1999年，均晚于木业公司违背法律规定的行为作出之时。木业公司在申请监督期间就多次提出，本案不应适用《条例》进行处罚，更不能以新修订《条例》的相关规定作为处罚的裁量标准。

  本案系环保领域行政处罚纠纷，案涉处罚决定是不是合乎法律、适当，是本案争议的核心问题。有观点认为，木业公司自1993年投产以来，一直未办理建设项目的竣工验收手续，其“未验先投”行为构成违法，区生态环境局所处行政处罚决定符合《条例》的规定，处罚金额亦在自由裁量权的范围以内，法院判决并无不当。根据《条例》，对“未验先投”行为施以行政处罚并不以环境污染危害后果为处罚要件。经案例检索发现，在部分投产于上世纪且“未验先投”违背法律规定的行为一直存续的案件中，法院大多判决支持生态环保部门依《条例》作出行政处罚决定，个别案件还被评为优秀、典型案例。

  案件办理过程中，市检察院进一步了解到，被诉行政处罚决定作出已4年有余，但木业公司一直不服，不断通过司法、信访等途径寻求救济。由于处罚决定未能实际执行，区生态环境局向法院申请了强制执行，木业公司及其法定代表人因此被人民法院列入“失信名单”，基本账户被冻结，一度影响了职工基本社保费用的缴纳。对于木业公司而言，在疫情后恢复生产的关键时期，45万元的罚款已是加重了其经营负担，法院的执行措施无疑又进一步加剧公司发展的困境。更为紧迫的是，作为中外合作经营企业，该公司的30年经营期限至2023年已满，但其法定代表人无法正常赴巴基斯坦变更工商登记等相关手续，企业正面临解散风险。在检察监督阶段，如何在监督纠正行政违背法律规定的行为的同时，积极回应企业合理诉求，护航企业健康发展也是检察机关需要妥善解决的问题，格外考验办案人员的政治智慧、法治智慧和检察智慧。

  针对案件争议时间跨度长、法律适用难等问题，检察机关全面梳理了相关的规范性文件，依据案件事实进行大量类案检索，并积极引入“外脑”，邀请行政法、环保法领域相关专家学者担任听证员，提供专业意见，在厘清法律适用问题的基础上，明确监督思路，为开展精准监督及争议化解工作奠定了坚实基础。

  一是明确案涉“未验先投”行为具备形式违法性，应受行政法律规范的否定性评价。1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》中即规定了“三同时”制度，1989年颁布施行的《环境保护法》亦对此提出明确要求，即建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。污染防治的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。据此，自1986年始，对环境可能造成影响的建设项目、引进的建设项目均应在投入生产之前须配套建设环境保护设施，并经验收。木业公司主张其投产时间早于1998年，希望以此避免“未验先投”的行政处罚，缺乏法律依据。关于是否应适用2017年新修订的《条例》进行处罚，生态环境部于2019年10月制定的《关于“未验先投”违背法律规定的行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》明确规定，“未验先投”违背法律规定的行为发生在旧《条例》施行期间，一直连续或继续到新《条例》实施之后的，适用新《条例》进行处罚，因此，木业公司主张其违背法律规定的行为基本发生在旧《条例》施行期间，即使处罚也应依据旧《条例》的理由不成立。

  二是明确对行政处罚的合法性审查除适用有关部门法，还需适用《行政处罚法》原则性规定的监督思路。依法严惩生态环境违背法律规定的行为，是切实打好污染防治攻坚战、不断满足人民群众日渐增长的对美好生态环境需求的必然要求，但保护生态环境不应与人民群众朴素的、普遍的正义感受相违背，如果在个案中产生冲突，则有几率存在机械使用法律的问题。正是循着这一思路，检察机关逐渐明晰了本案的监督路径，即在办理行政处罚类诉讼监督案件中，既要审查行政处罚决定是不是满足具体部门法的规定，也要审查其是否违反行政处罚法“过罚相当”“信赖保护”等原则性规定，对行政机关并未充分考虑到行政处罚法与部门行政法的体系协调，所作处罚决定与违背法律规定的行为的事实、情节、社会危害程度不相适应，显失公正的，应依法予以监督纠正，确保实现实质正义。

  聚焦行政处罚是不是合乎法律、适当的核心问题，立足监督路径，检察机关通过全面审查卷宗材料，多次走访区生态环境局、木业公司，发现还存在诸多可能会影响行政处罚决定的相关因素，但区生态环境局在作出行政处罚时、法院在进行审判时均未纳入考量。

  首先，木业公司违法投产某些特定的程度上是在当地行政机关的支持和配合下进行的。该公司系上世纪九十年代区政府招商引资设立的中外合作企业，由北京某胶合板厂（集体所有制企业）以厂房、设备作为出资，巴基斯坦爵利公司以现金出资进行合作经营。该项目由北京某区人民政府、原计划委员会、对外经济贸易委员会同意批复，相关批复亦抄送原区环保局。根据《建设项目环境保护管理办法》第6条的规定，凡没取得“环境保护设施验收合格证”的建设项目，工商行政管理部门不予办理营业执照。木业公司虽未按上述规定取得环保设施验收合格证，但在其成立过程中并未因环保验收问题受阻，事实上也确实顺利办理了工商登记手续，进行投产经营。

  其次，木业公司生产经营并未造成实际危害后果，且区生态环境局长期怠于履职。木业公司自1993年成立以来，一直在原址从事生产经营，期间某区生态环境局多次到该公司做执法检查，但从未对其“未批先建”“未验先投”的违背法律规定的行为进行查处，亦没有证据显示该公司弄虚作假、逃避监管，其生产经营也未造成了一定的环境污染、生态破坏或负面社会影响。

  最后，环保部门曾多次就怎么样处理历史遗留的“未验先投”行为出台相关政策性文件，要求多以通报批评等较轻处理为主。1999年4月，国家环境保护总局下发《关于建设项目环保设施验收等问题的复函》，规定对未履行环境影响评价审批程序，但建成后能达到环境保护要求的，予以通报批评；2016年10月，环境保护部下发《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》，要求多措并举清理和查处环保违法违规项目，即落实“三个一批”（淘汰关闭一批、整顿规范一批、完善备案一批）的要求，加大“未批先建”项目清理工作的力度。要定期开展督查检查，确保2016年12月31日前全部完成清理工作。从2017年1月1日起，对“未批先建”项目，要严格依法予以处罚。对“久拖不验”的项目，要研究制定措施予以解决，对导致非常严重环境污染或生态破坏的项目，要依法予以查处。

  （三）依法制发检察建议督促行政机关自行纠正“过罚不当”的行政处罚，及时回应涉案企业关切

  综合全案证据，市检察院审查认为案涉处罚虽符合《条例》的具体规定，但违反“过罚相当”原则，不符合立法和行政管理目的，显失公正。一方面，区生态环境局未依法正确行使行政处罚裁量权，所作行政处罚决定明显失当。《行政处罚法》规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违背法律规定的行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。《环境行政处罚办法》（2010年版）及新修订的《生态环境行政处罚办法》亦有相关规定。本案中，从违背法律规定的行为结果看，木业公司的生产作业没有实际造成了一定的环境污染、生态破坏或负面社会影响的后果；从违背法律规定的行为的方式看，该公司不存在弄虚作假、逃避监管等情形；从主观过错看，该公司的设立具有上世纪九十年代区政府招商引资的历史背景，结合当时社会环境等因素，其过错程度较低；另外，在改正违背法律规定的行为的态度方面，该公司在收到《责令改正违背法律规定的行为决定书》后，改正态度积极，且在行政处罚作出后已不再从事“家具制造”。综上，木业公司虽存在“未批先建”“未验先投”的违背法律规定的行为，但其性质、情节较轻，且未造成实际危害后果。区生态环境局未合理考虑上述相关因素，对其处以45万元罚款，使行政处罚的结果与违背法律规定的行为性质、情节以及社会危害程度之间明显不适当，缺乏妥当性和必要性，应当认定属于显失公正的行政处罚。另一方面，区生态环境局长期怠于履职，而后机械作出行政处罚不符合立法和行政管理目的。木业公司“未验先投”的违法事实在1993年企业成立伊始即已存在，但在长达26年的时间里，某区环保部门从未对其违背法律规定的行为进行查处，亦未严格落实国家环保部门前述政策性文件要求，既放纵违背法律规定的行为持续存在，客观上加重了后续的处罚结果，也导致木业公司产生信赖利益，未充分认识违背法律规定的行为并及时改正。区生态环境局在前期怠于履行监管职责的情况下，后期径行罚款45万元，有违立法和行政管理目的。

  考虑到企业当前所面临的经营困境，为避免诉讼期限过长，保障企业合法权益尽快得以救济，经与区生态环境局沟通，检察机关认为本案不宜再通过抗诉方式来进行监督，故向区生态环境局制发检察建议。建议其合理考虑相关因素，正确行使自由裁量权，依法对行政处罚决定进行变更，实现“过罚相当”。同时建议推进严格规范执法，坚持处罚与教育相结合，准确、规范适用法律，及时、有效惩处违背法律规定的行为，确保行政执法的连续、稳定和可预期性。区生态环境经研究决定，全面采纳了检察建议内容，依法对原行政处罚决定进行了变更，将处罚金额降低至15万。同时表示将进一步推进严格规范执法，避免因未依法履职致使行政相对人产生错误预期。

  案结事了政和是行政诉讼监督的重要目标。综合案件情况，市检察院经评估认为无论是不是最终提出监督意见，本案都具有争议化解的必要和可能，于案件办理之初即与属地区检察院共同推进行政争议实质性化解工作。市、区两级检察院上下一体、协同联动，围绕案件争议的关键事实多次到木业公司、区生态环境局做出详细的调查核实，听取双方当事人关于本案争议化解的诉求，市检察院发挥指挥、协调和督导作用，明确争议焦点、监督路径及争议化解的方向，区检察院则发挥熟悉当地情况，就地开展工作的优势，检察长主动包案化解，确保相关工作高效有序开展。尤其是在检察建议发出后，市、区两级院注重加强对建议落实情况的跟进督促，在了解到区生态环境局已召开专题会议决定采纳建议内容后，为推动本案争议化解，及时组织召开了多方座谈会，为政企双方搭建沟通平台，促成双方就减轻案涉行政处罚达成一致意见。座谈会上，木业公司承诺就相关环保违规问题整改到位，区生态环境局亦表示将持续关注、积极引导木业公司做好环保规范管理。会后，检察机关主动履职，督促木业公司足额缴纳罚款，与区法院执行局沟通，及时跟进解除了对企业以及它法定代表人的相关执行措施，助力公司发展重获新生。

  “高质效办好每一个案件”是新时代新征程上检察机关深入践行习法治思想的必然要求，也是检察履职办案的基本价值追求。“高质效”包含着对质量、效率、效果的更加高的要求和对三者有机统一的科学认知，没有“高质效”，“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”就会流于空谈。本案的办理，让承办人对“高质效办好每一个案件”的内在要求有了更深刻的理解，对如何以办案实践传递检察监督的力度和温度有了更具象化的体会。

  行政检察承载着解决官民争端、保护行政相对人合法权益的神圣使命。相较于民事诉讼，行政诉讼的矛盾往往更为尖锐，且走到检察监督阶段的案件基本已经过了行政复议、一审、二审、再审甚至是发回重申等多个法律程序，申请检察监督作为当事人在法治轨道内寻求救济的最后一个环节，往往被寄予厚望，案件办理必然的联系当事人的重大切身利益，也直接影响群众对司法正义的感知和评价。这就更要求我们以“如我在诉”“情同此心”的意识用心用情的办好每一起案件。在面对当事人的监督申请时，要站在当事人角度去审视行政行为和司法判决，设身处地地思考当事人诉求的合理性，避免僵化理解适用法律条文，机械办案。以当事人“有理推定”为前提，认真审查、全面回应当事人的每一点申请监督理由，从难以反驳的理由中寻求监督点。正如本案中，从行政机关和法院的角度看，案涉行政处罚决定完全“于法有据”，检察机关据此作出不支持监督申请决定亦无可指摘。但为何涉案企业多年来一直在诉讼、信访，即使冒着企业解散的风险，也不认可行政处罚决定？正是带着这样的疑问，检察机关通过全面审查双方提交的证据，多次走访调查，发现案涉处罚决定未体现出对法益保护和权利保障的平衡，明显过罚不当，最终督促行政机关自行纠正，有力回应了当事人对公平正义的期盼。

  善于从法律条文中深刻领悟法治精神，是最高检应勇检察长对高质效办案提出的具体实际的要求。法律条文不是孤立存在的，而是应置于整部法律甚至整个法律体系中去把握，防止“只看分则，不看总则”，探求具体法律规定背后所蕴含的法治精神。“过罚相当”“教育与处罚相结合”是行政处罚的根本原则，行政处罚作为保障法律贯彻实施的重要手段，处罚本身并非目的，行政机关应通过处罚督促行为人增强法治观念，自觉守法，而不能“以罚代管”“不教而诛”。正如本案中，木业公司基于政府部门批准成立，多年来环保部门也未对其“未验先投”进行监管，产生了一定的信赖利益。区生态环境局在26年后进行查处，应当本着处罚与教育相结合的原则，客观对待企业因历史原因形成的不合规行为，确保“过罚相当”，而非简单施以重罚。且从木业公司后续的整改情况看，区生态环境局要求其恢复至投产时的状态后再进行环保验收也不具备现实可能性。因此，案涉处罚决定虽符合具体法律规定，但有违行政处罚的原则性规定，有违法治精神。

  案件质量是高质效办案的基础和核心。行政诉讼监督领域广、事项繁、对象特殊，但越是如此，越要注重监督的精准性，缺乏扎实的事实证据和法律法理作支撑，检察机关的监督意见必然难以得到法院和行政机关的认可，因此唯有做到精准监督，才能真正的完成有力、有效监督。在办理行政诉讼监督案件中，要始终抓住“事实认定”和“法律适用”两个核心问题，有明确的目的性的开展调查核实，综合运用公开听证、智慧借助等多种手段，把争议焦点找准确、把法律适用讲清楚，避免机械地对行政机关和法院的认定照单全收。对于涉行政处罚类诉讼监督案件，检察机关在审查中应保持司法的谦抑性，即正常的情况下应尊重行政执法机关依据相关法律法规政策、执法实践、行政相对人违法情节所作的裁量判断，但对于行政处罚明显不当，侵害相对人合法权益，而法院未依法纠错的，检察机关要敢于依法予以监督纠正，充分的发挥检察机关的法律监督职能作用，彰显检察机关维护公平正义的勇气和担当。正如本案中，检察机关在最初与行政机关沟通的过程中，行政机关态度较为强硬，多次表示所作行政处罚决定全部符合法律规定。但当我们从违背法律规定的行为的事实、性质、情节和社会危害程度等方面做综合分析，精准指出案涉行政处罚决定未全面考量相关裁罚因素，存在“过罚不当”“有违诚信”等问题，区生态环境局全面采纳了检察机关的意见，并主动提出希望自行纠正违法行为。

  （四）兼顾司法效率与司法便利，切实推动行政检察办案质量、效率和效果实现有机统一

  “高质效办好每一个案件”要求我们既要通过履职办案实现公平正义，也要让公平正义更好更快实现，还要让人民群众切实感受到。“迟到的正义非正义”，在保障实体公正的基础上，也要兼顾司法效率、司法便利，切实提升人民群众的司法获得感。在行政生效裁判监督案件的监督方式选择上，应考虑当事人所面临的实际困难、诉讼成本等因素，从高效解决好当事人的“急难愁盼”出发，认为不宜提出抗诉或再审检察建议的，通过制发检察建议的方式督促行政机关自行纠正。正如本案中，若向法院提出抗诉，即使最终获得改判，涉案企业可能已不复存在。直接向行政机关制发检察建议则是兼顾了公平与效率，实现了最佳的监督效果。有必要注意一下的是，日前最高检印发了《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展违背法律规定的行为监督工作的意见》，也对上述实践探索予以了肯定和明确。同时在案件办理中，我们坚持将争议化解贯彻始终，重视和回应监督申请人的合理诉求，在依法监督的同时，促成争议化解，真正的完成了办案质量、效率和效果的有机统一。