：随着基础性法律概念的提出，围绕立法实践的新的立场和范式逐渐展开。基础性法律概念基于立法视域从“部门立法”到“领域立法”、国家治理体系发展的现实需要、中国式现代化治理理念和实践创新的背景产生。基础性法律是规范相关领域根本问题的法律，多采取高度体系化、总分结构的内容分布体系；蕴含的法律价值具有全面性；形成的话语体系具有自主性。与基本法律等相关概念相比，基础性法律体系更具创新性、完备性，蕴含的法律价值更具引导性，调整范围更具广泛性。不过，由于基础性法律立法样本的数量和概念的初始性还不足以使其成为稳定、普遍的法律概念，对其范畴体系、知识体系和理论体系以及带来的法律体系融贯性问题都需要提前思考研判。

  法律是治国之重器，良法乃善治之前提。党的十八大以来，我国立法事业取得了举世瞩目的成就，立法数量和质量得到了双跃升。

  近年，随着作为新概念的“基础性法律”逐步提出，围绕立法实践的新的立场和范式逐渐展开。2017年12月22日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议发布的《全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会关于〈中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）〉的说明》中提出：“《基本医疗卫生与健康促进法》是卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律……”这是目前公开的、首次提到“基础性法律”表述的法律文件。此外，在其他法律文件和重要讲话中也多次出现基础性法律概念。

  无论从学理角度还是实践角度来看，目前所有法律分类中，都没再次出现基础性法律这个概念。伴随大范围、高频率使用基础性法律概念，就衍生出一些不得不考虑的问题：基础性法律概念产生的时代背景是什么？表现形式是什么？与其他法律是啥关系？与其他法律是否会形成位阶冲突？如果发生冲突，该如何适用？基于对这样一些问题的思考，为厘清相关概念区别、服务立法工作，本文着力从基础性法律产生的时代背景、概念界定、比较分析等方面做探讨，为基础性法律概念的发展做一些初步研究。

  经过新中国成立以来70多年，尤其是改革开放40多年的发展，我国立法不仅形成了中国特色社会主义法律体系，而且推动构建了中国特色社会主义法治体系。随着我们国家在所有的领域的快速发展和不断取得历史性成就，正逐渐从借鉴他国立法经验的学习者角色转化为主动创造立法经验的先行者角色，逐步推动中国开拓性地先行创制制度规范。立法机制也从之前的完善部门立法正在慢慢地转向充实相应领域立法，致力在本土创造制度资源，为域外提供经验支撑。

  2011年全国人大常委会工作报告宣布，中国特色社会主义法律体系已形成。从体系结构来看，法律体系在宏观层面形成了以宪法为统帅、以七个部门和三个层次为框架的法律体系结构。七个法律部门划分标准清晰，三个层次的法律规范效力等级明确。由此，在横向和纵向层面形成了“七三型”的塔型框架结构。随时代趋向多元化发展，法律不再单纯以部门法形式出现，一些法律开始更多呈现跨部门法的立法形势。跨界的法律需要跨领域的体系予以回应，因此，“领域立法”这一创新实践为部门立法寻找到了解决立法分类问题的新机遇。

  《全国人大常委会2016年度立法工作规划》提出“加快重点领域立法”，这是首次提出“领域立法”。《全国人大常委会2017年度立法工作规划》提出“加强重点领域立法”“突出重点领域的立法项目”，《全国人大常委会2019年度立法工作规划》提出“加强重点领域立法”。从“加快”到“加强”的背后，实质上体现的是从关注立法速度到重视立法质量的转变。

  《全国人大常委会2020年度立法工作规划》提出，“做好国家重大战略法治保障工作，加强重要领域立法”。这也是立法工作从“重点领域”到“重要领域”的转变。《全国人大常委会2021年度立法工作规划》提出“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法工作”，并为加快补齐相关领域法律短板弱项，对重要领域立法进行了细化，指出“积极地推进国家安全、科学技术创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法”。《全国人大常委会2023年度立法工作规划》要求，“研究启动条件成熟的相关领域法典编纂工作”“向各方面广泛征集立法项目，突出重点领域、新兴领域、涉外领域立法，做好科学论证评估工作”“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，运用立改废释纂等立法形式，注重法律之间的衔接协调，探索体系化工作新方式”。党的二十大报告也提出：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治。”①这些变化都标志着从过去关注法律部门的立法开始转向注重相关领域的立法。

  “领域立法”其实就是指出了未来立法的方向。基础性法律概念的产生正是立法实践从部门立法向领域立法立场靠拢，其实质是为了建立更稳定的、争议较少的共识规则，其所调整的社会关系更具体、内容更基础、作用更稳固。基础性法律的这些目标，在某些特定的程度上契合了当前立法发展的现实需求，这一趋势逐渐推动立法转向一种新范式。

  在全球化进程中，中国自改革开放以来，已经从国际体系的边缘位置进入舞台中央，逐渐在全球经济政治新秩序领域开始主动设置议题，取得话语权。在这一背景下，从立法视域来看，不可避免地会同一些西方国家面临立法遭遇战。

  在这一国际背景下，立法不能只局限于关注基本问题，而要回归党领导立法的初心，担当起探索立法推进完善国家治理基础方案的实践使命。尤其在面临全球化进程加剧、太空开发利用、全球环境污染、地球气候平均状态随时间的变化等一大批全球性公共问题，科技加快速度进行发展进程中产生的如AI应用、科技伦理等超越既有认知的现实棘手问题时，新时代立法工作应站在这些前沿领域研究的理论制高点，提出反映国际共识的立法思路，继续为深度治理提供立法方案，为全球治理提供中国思路。

  基础性法律概念的提出，意味着国家治理模式的转换。以民法典为代表的系列基础性法律所蕴含的治理理念在新时代构建了一体化的治理机制，打破了部门立法提供的多方共治的法律前提，推动治理制度体系更具有统率性，更加趋向公正化与精细化，为国家治理现代化奠定制度基石。

  党的十八大以来，中国领导中国人民在传承中华优良历史传统法律文化的基础上，探索形成了具有中国特色的原创性法治文明，创造了具有中国法治实践特色的法治实践经验，为新时代立法提供了鲜活经验。

  党的二十大确立了新时代新征程的使命任务:全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全方面推进中华民族伟大复兴。“中国式现代化”是一个原创性命题，“是中国领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。在制度建设层面，中国式现代化蕴含社会主义国家法治建设的内在需求，是对法治文明新形态的创新探索。实现中国式法治现代化离不开立法层面的守正创新。守正，就是遵循规律、追求真理，坚持正确的立法方向。创新，就是有所创造，破旧立新。基础性法律是在守正基础上，根据既有法律体系需要而形成的“统筹”型立法导向，也是在中国式现代化建设进程中有创新性的“自主”型立法导向。基础性法律概念作为在中国特色社会主义法律体系中出现的创新性概念，在守正创新的基础上，对立法的内容、理念、体系、结构等既有所继承也有创新发展，是对中国特色社会主义法律体系一脉相承而又与时俱进地坚持马克思主义法治理念的生动写照，具有独特鲜明的实践品质。

  在以中国式现代化全方面推进中华民族伟大复兴的进程中，在持续关注基础领域、根本问题导向的同时，基础性立法是推进中国式法治现代化的重要制度举措。

  基础性法律概念是研究基础性法律的逻辑起点。“基础性法律”是“法律”的子概念。在探讨基础性法律概念时，“基础”是一个绕不过去的问题。《辞海（第七版）》将“基础”解释为“事物发展的起点或根本”。从对“基础”的定义来看，基础性法律应该是规范相关领域根本问题的法律。

  由此，我们大家可以从法律制定主体，法律调整的社会关系特征，法律制度在国家和社会生活中有没有全局的、普遍的、长远的、根本的规范意义等方面，探索基础性法律的立法理论依照和实践样态。

  从法律的形式标准和实质标准来看，基础性法律是我国法律渊源中的法律，可以从三种角度研究基础性法律，即以立法结构及形式为表征的立法结构学，以立法的价值问题为重心的立法哲学，以立法话语体系为重心的立法线.基础性法律的形式特征

  目前，现行法律中还没再次出现“基础性法律”的表述，基础性法律的应用主要出现在立法说明、议案审议结果报告和其他相关文件中②。

  法典形式并不一定是基础性法律的载体。基础性法律不一定非要法典化，依照目前的立法实践来看，基础性法律基本上还是采取高度体系化、总分结构的内容分布体系。

  宪法第六十二条规定，全国人大制定基本法律。立法法第七条规定了国家立法权限，从该条内容来看，并未对“基本法律”和“法律”的性质和地位作出区分。从“基础性”的判断来看，基础性法律应该由全国人民代表大会制定。

  但是，根据当前基础性立法实践来看，海洋环境保护法③、基本医疗卫生与健康促进法④等作为基础性法律，是由全国人大常委会通过的，而同样作为基础性法律的民法典是由全国人大通过的。以是否对国家政治、经济和社会生活中重要和宏观事项作出规范为标准，全国人大作为立法主体制定的法律中，有不少显然是不属于“基础性法律”的。可见，同基本法律一样，作为立法主体的全国人大并不是某部法律成为“基础性法律”的充分条件。

  立法价值关注立法是不是满足公民和社会的需要，解决的是“立法应该是怎样的”问题。就凝聚价值共识而言，我国立法追求公平、正义、民主、自由、可持续发展的全人类共同价值，核心在于坚持立法对人本主义的坚守和追求。我们国家社会的人本主义内涵植根于中华传统民本主义思想基础，是对马克思主义“人民观”的继承与发展，其要义在于主张执政党需要代表最广大人民的根本利益。因此，立法需要从价值层面，更加关注能否坚持以人民为中心，实现人民对美好生活的向往。

  基础性法律蕴含的价值不仅是该法的根本原则和规则，也是所有法律规范应当遵循的根本原则，其所包含的基本价值可适用于整个法律领域。对于基础性法律而言，应该囊括最为基础的立法价值，如公平、正义、秩序、效率、稳定、自由、人权、安全等价值追求。同时，关注广大人民群众的根本利益是基础性法律制定过程中的根本原则之一，这一原则为基础性法律的法律效果与社会效果的统一奠定了基础，也赋予中国特色社会主义法律体系鲜明的中国特色、时代特色。基础性法律以“人民至上”的价值取向，保障国家治理能够“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益”。

  习在主持中央政治局第三十次集体学习时强调，“要加快构建中国话语和中国叙事体系，用中国理论阐释中国实践，用中国实践升华中国理论，打造融通中外的新概念、新范畴、新表述，更充分、更加鲜明地展现中国故事及其背后的思想力量和精神力量”。当前，国际话语权主导地位仍由西方发达国家把控，构建中国话语体系任重道远。习的重要讲话，将构建中国话语体系摆在突出位置，为中国话语体系建设指明了方向。

  在此背景下，具有中国特色的基础性法律须建构自主的知识体系和具有中国特色的话语体系。经过立法实践的探索发展，基础性法律在诸多方面都体现了中国社会主义特色，并逐步开始形成自主话语体系。具体而言，基础性法律蕴含的话语体系引领着从实践到话语的升华和从话语到实践的转化环节，以实践和话语的双向互动畅通不同话语之间的阻塞，由此为推动中国特色社会主义法治话语体系建设增添生命活力、创新动力和实践伟力。

  尤其以民法典为代表的基础性法律，夯实了立法理论和立法实践的文化根基，凝练总结现代化发展的中国经验，形成了系列立法理论和实践的标识性概念、整体性框架、创新性理论、科学性范式和恰当性方法，推动法治话语体系建设由立法自信转向法治自信。

  当“基础性法律”概念产生并适用之后，自然会产生一个问题，它和“基本法律”是啥关系？由于在理论上存在着内涵的不确定性，在实践中存在法律类型的模糊性，导致对基础性法律概念的研究还存在不足。要正确认识基础性法律，有必要对基本法律概念及其相互关系进行深入辨析。

  1979年6月26日，彭真在五届全国人大第二次会议上作《关于七个法律草案的说明》时，提出“刑法是国家的基本法之一”⑤，这是第一次使用“基本法”一词。从内容来看，草案说明提到的“基本法”实际就是立法法规定的“基本法律”。1981年12月7日，向五届全国人大第四次会议作的常委会工作报告中两处提到“基本法律”，“当前经济立法的重点，除了一些基本性的法律、法规外，是围绕经济调整和体制改革来进行，以保障调整任务的顺利实现，巩固经济改革的成果”“民事诉讼法是我国重要的基本法律”。能够准确的看出，当时全国人大常委会已经意识到，需要将“基本法律”作为区分立法层次的重要概念固化下来。1982年宪法将狭义的法律分为 “基本法律”和“基本法律以外的其他法律”。根据宪法第六十二条和第六十七条的规定，全国人大的立法权主要体现为制定和修改基本法律；全国人大常委会的立法权既包括制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，还包括对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。但由于宪法和立法法没有对“基本法律”“其他基本法律”与“其他法律”进行界分⑥，因此，“基本法律”的内涵一直都存有争议。

  2000年全国人大制定立法法，沿袭了宪法对“基本法律”的规定，此后，立法法的两次修改都没有涉及如何区分“基本法律”和“非基本法律”的问题。但是，全国人大常委会法工委出版的立法法释义对基本法律从法律性质和规范内容两个角度进行了解释，“基本法律通常是对某一类社会关系做调整和规范，涉及的事项有的是公民的基本权利和义务关系，有的是国家经济和社会生活中某一方面的基本关系，有的是国家政治生活的基本制度，有的事关国家主权等，这些法律在国家和社会生活中具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义”⑦。据此可见，“基本法律”在国家的政治、经济和社会生活中，在社会主义法律体系中都占有很重要的位置。

  区别基础性法律和基本法律等相关概念，是基于维持宪法体制的需要。那么，与基本法律概念相比，基础性法律具有哪些特色呢？

  基础性法律的体系所蕴含的立法技术没办法当然地适用于其他法律，还需要仔细考虑其他法律要不要采取高度体系化的结构和抽象逻辑。以民法典为例，其采用七编制体例。第一编总则统领各分编；物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承五编并列，以完整保护民事主体的各项权利；将侵权责任编置于最后，作为民事权利救济规范。七编制的编纂模式是在借鉴大陆法系国家民法典编纂经验基础上针对我国实践现状和现实有必要进行的体例创新，这是我国民法典对世界民事立法的重大贡献。再以网络安全法为例，网络安全法是我国网络安全领域的基础性和综合性法律，共七章七十九条，内容不仅涉及网络安全，还涉及数据安全和个人隐私信息保护，为中国网络安全保护和互联网空间治理确立了基本框架，是指引网信事业沿着健康安全轨道运行的指南针。

  基础性法律确立的法律价值，既是法的基本精神的体现，更是其他法律具有科学性、合理性和现代性的保障。基础性立法的基本价值是通过基础性法律所确立的根本原则、基本规则反映出来的。其他法律规范在制定、解释过程中，都应当以基础性法律蕴含的基本价值为依循。以数据安全法为例，作为国家安全法律体系的组成部分，其内容既符合总体国家安全观的要求，又注重提供数据安全制度供给，还侧重避免过度介入应由其他法律规制的领域。因此，数据安全法在法律说明中，将该法定位为“数据领域的基础性法律”，重点是确立数据安全保护管理各项基本制度，为数据领域配套制度提供了制定的依据。

  基于上述特征，基础性法律所具有的“稳长远”的定调，决定了调整范围往往会更广泛。例如，作为基础性法律的民法典，所调整的社会关系并不局限于平等主体的人身与财产关系，还涉及调整国家权力与民事权利的关系、个人利益与自然生态利益的关系。相对于基本法律，基础性法律的基本概念、价值和规则可适用于整个法律领域。

  基础性法律和别的类型法律相比，有没有优先适用性，这一问题目前尚未引起普遍关注。思考这一问题的出发点，以及解决这一问题的关键，主要是基于法律适用规则。立法法规定了三类法律适用规则：上位法优于下位法、特别法优于一般法和新法优于旧法。其中，对于“上位法优于下位法”“新法优于旧法”的原则，按照已有的法律上的约束力冲突理论都可以较为圆满地解决，并不是特别需要引入新的理论和推论。

  但是，鉴于基础性法律的特性，是否适用立法法中“特别法优于一般法”的规定（立法法第一百零三条中规定的“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”），是我们要认真思考的问题。

  基础性法律具有综合性和全域性，非基础性法律具有特殊性，多是针对具体领域的专门立法。因此，对于基础性法律而言，非基础性法律即为特别规定。在这种情形下，如果依然按照“特别法优于一般法”的适用规则，就会导致在法律适用中基础性法律的规定被非基础性法律的规则取代，进而影响基础性法律的权威性。

  基础性法律概念的提出，展现了新时代立法主流价值之间的层次和秩序结构。在推进全面依法治国的时代背景下，清晰、准确、严谨地界定基础性法律概念，对于发展、完善中国特色社会主义法律体系具有某些特定的程度的指导意义。

  当前，基础性立法样本的数量和基础性法律概念的初始性还不足以使基础性法律成为稳定、普遍的法律概念。基于目前的概念阐释方式，基础性法律如果成为法律概念，很大可能也是借鉴从“文件用语”到“法律用语”的模式，类似于“根本法”概念的发展路径。

  值得进一步重视的是，尽管基础性法律样本在逐步增加，但是学术界和实务界对基础性法律的研究和思考是比较匮乏。基础性法律的范畴体系、知识体系和理论体系应该包括哪些内容，基础性法律概念带来的法律体系融贯性问题如法律位阶、法律适用等，都需要提前思考研判。

  ②第一，立法说明中的体现。如2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上第十二届全国人大常委会副委员长关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明：“监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。”2020年5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议上关于《中华人民共和国民法典（草案）》的说明指出：“民法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是民事领域的基础性、综合性法律，它规范各类民事主体的各种人身关系和财产关系，涉及社会和经济生活的方方面面，被称为‘社会生活的百科全书’。”2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过《中华人民共和国民法典》，这是新中国第一部以“法典”命名的法律，是新时代我们国家社会主义法治建设的重大成果。第二，议案审议结果报告中的体现。如《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十三届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》中指出：“史贵禄等30名代表、云南代表团（第23号、第51号议案）提出，能源问题关系国家安全、经济发展、生态环境保护，我国目前尚未制定出台能源领域的基础性法律，有关单行法没有办法解决国家能源安全的法律保障不充分、能源利用与环境保护有效协调滞后、能源综合监管措施缺乏等深层次问题，建议制定能源法。”第三，其他相关文件中的体现。如《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十三个五年规划纲要》中提出：“营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境。统一内外资法律和法规，制定外资基础性法律，保护外资企业合法权益。”

  ③根据2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉等七部法律的决定》第一次修正，根据2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉的决定》第二次修正，根据2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国会计法〉等十一部法律的决定》第三次修正。

  ④第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2019年12月28日通过。

  ⑥2000年，在立法法的制定过程中，有意见提出，应当对“基本法律”的范围作出具体的列举，以便于各方面更好地理解和执行。立法机关经过反复研究，多数意见认为，现在正处于改革开放的关键时期，许多社会关系还没有完全定型，将“基本法律”的事项做一一列举存在许多实际困难。因此，立法法仍然沿用宪法的有关法律法规，对“基本法律”的事项不一一列举。

  ⑦乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社，2015，第69页。