[摘要]政府风险管理是政府的天然责任，伴随着整个人类社会的产生和发展。在国内外的实践中，政府风险管理以社会生产、部门职能、公民生活为主要对象;其直接目标是死伤和财产损失的最小化，最终导向是基于公共安全的服务满意度，并呈现出目标的阶段特征。政府风险管理的责任实质上是风险所有权的管理，要求精细化责任管理、责任连带、维护公信力。政府风险管理的主要流程由全面评估、内部控制、外部公关构成并循环，应实施客观、全程、整体的绩效考核。

  政府风险管理，简言之就是政府应用风险管理的方式办法来进行公共事务管理和公共服务供给。政府风险管理的驱动力来自内外两个维度：一是规避显著问题的内生需求，二是提高民众满意度的外生需求;因此，政府风险管理是政府的天然责任，自政府出现以来，不论是否以风险管理的名义出现，政府均在开展实际意义上的风险管理。政府风险管理实际上伴随着整个人类社会的产生和发展，西方国家在近现代明白准确地提出了风险的定义和管理标准，而我国近年来的实践则提出了政府风险管理的新范畴。

  政府风险管理的对象从广义而言是指所有可能对社会造成危害的不确定性，具体而言是指经由管理主体和社会各界确认的、有必要进行风险管理的对象。在实践中，可划分为三大类。

  (一)围绕社会持续健康发展，以社会生产为对象，对应于生产力水平。政府风险管理要服务于社会持续健康发展，就要针对社会生产的全部过程中的风险来管理，为生产保驾护航。此时的政府风险管理，直接对应于当时的社会生产力水平，具有鲜明的时代特色。

  在农业社会，自然灾难的风险、气象灾害的风险成为社会生产的重大风险;因此，根据自然规律和社会生产经验而形成了对应农业社会的风险管理。风险理念也应运而生。“凡事豫则立，不豫则废”，在工业社会，由于安全事故而导致的工人伤亡慢慢的变成为重大风险;因此，实践中持续推进了劳动保障等安全生产的风险管理。以美国为例，1911年3月25日纽约市华盛顿广场三角内衣工厂高楼发生火灾致141人死亡，火灾后美国政府无法回避，开始企业监管，纽约立法机构率先制订了安全法，美国其它各州也照做，随后又制定了一系列职业安全与健康管理等相关的法律，保障工人的生命和健康。在后工业社会和信息社会，环境污染风险、信息风险、金融风险等慢慢的变成为主要风险，在金融和企业领域正式出现了风险管理(Risk Management)的名称和一系列的国际通用标准，并逐渐被政府管理引进和推广。

  围绕社会持续健康发展的政府风险管理，对应于当时的社会力水平，紧扣影响当时社会产生的重特大风险开展，一方面有利于保障生产，而另一方面又受制于当时的社会持续健康发展水平，具有时代的局限性。

  (二)围绕政府职责，以部门职能为对象，具体化为预案建设。政府风险管理要在现实中得以执行，就需要具体的职能部门予以落实;因此，政府部门基于“三定”方案，以本部门的职能为风险管理对象，确保职能范围内的公共事务尽量不发生主观过失或重大失误。

  政府以职能为对象开展风险管理，因而也就形成了军事安全风险、经济安全风险、生产安全风险等行业的宏观风险，甚至细化为粮食储备安全风险、石油进出口安全风险等具体操作的微观风险。围绕部门职能的政府风险管理，具体表现在预案建设方面。自《突发事件应急预案管理办法》(〔2013〕101号)发布以来，全国已制订各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件，并且“纵向到底、横向到边”，纵向贯通行政和各类组织层级，横向覆盖行政和社会层面。但从另一个方面，围绕政府职责的风险管理，也有可能会出现“长官意志”、“部门壁垒”、“底线思维”等管理风险。

  (三)围绕公共服务，以公民生活为对象，体现在群众满意度。政府风险管理要以“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”来检验成效，就要以公民生活为中心，风险管理要以生、老、病、死的生命周期和衣、食、住、行的生活轨迹为导向，紧扣群众的需求开展。以我国为例，近几年已陆续开展了群众反应强烈的食品安全风险监测、药品质量风险管理、环境影响评估、社会稳定风险评估等一系列的风险管理工作，甚至针对官员的廉政风险防控等进行了创新。

  在我国实践中，公民评议政府、居民满意度调查、电视问政等多种形式的群众满意度测评，反过来推动了政府风险管理的应用和创新。而以群众评价为推动的风险管理，又存在着在主观性强和个体利益凸显等背景，以及如何达成社会风险“最大公约数”、如何把握风险管理“投入——产出”的比例原则等相应的现实问题。

  政府风险管理的目标，是指通过管理希望达到的成效;目标是引领政府风险管理改革创新的“指挥棒”。在实践中，工具导向的目标是死伤和损失的最小化，价值导向的目标是群众满意度的提升;目标本身又呈现出显著的阶段特征。

  现场的成效是最为直观的检验;因此，政府风险管理必然以追求人员死伤和财产损失最小化为直接目标。在政府风险管理的实践中，该目标经常以“底线思维”的理念来呈现，以“负面清单”的方式来进行落实。例如：美国在近些年的国家安全战略规划中，甚至直接以降低公民的死亡率为目标。在我国的实践中，有地方出现直接限定本年度死亡人数最高额的情况，实际上违背了风险管理的改革初衷。因为，政府风险管理的机理是通过目标引导、经由过程导向的改进，来实现结果导向的优化。

  政府风险管理往往以管制的形式出现，而并非群众偏好的公共服务的形式，因此在实践中有可能会出现两极的失误：一是因为担心服务满意度降低而轻视、甚至忽视政府风险管理，表现为迁就群众的需求，但极易酿成群死群伤的灾难;二是因为过于强化公共安全，而忽略了公共服务，导致了服务满意度的差评。

  因此，政府风险管理是基于公共安全的底线，并且注重服务满意度的管理创新。也即，政府风险管理要同时兼顾公共安全和服务满意度两个维度。

  以美国为例，在保障公共安全的同时还要权衡公民个人隐私权的保护。《隐私权法》(又称《私生活秘密法》)是美国行政法中保护公民隐私权和了解权的一项重要法律，就政府机构对个人隐私信息的采集、使用、公开和保密问题作出了详细规定，以此规范联邦政府处理个人隐私信息的行为，平衡安全和公民权保护;以此来争取反对最小化和满意最大化。

  以上海世博会为例，“抵御风险、安全办博”是重要目标，要开展针对自然灾害类风险、意外事故类风险、公共卫生事件风险、参观者行为风险、社会性事件风险等公共安全的风险管理;但同时还要开展针对世博园区的窗口服务、交通服务、餐饮服务、购物服务、旅游服务、住宿服务、金融服务等服务满意度的风险管理，这样才可以获得较高的社会满意度。

  政府风险管理在达成目标的过程中，呈现出较为显著的，从粗放式阶段、规范化阶段、精细化阶段、向人性化阶段发展的阶段特征。

  在初级阶段，粗放式的风险管理，其目标是集中有限资源、重点应对实在不能容忍的特大风险，通过列出“负面清单”，在重点行业或领域采取行动，集中解决重点社会问题。

  在中级阶段，规范化的风险管理，其目标是形成初步的标准化风险管理，通过把已有的重点行业、领域的风险管理理念与经验拓展到社会管理的重要领域，或将重点风险管理环节的成熟做法推广至风险管理的整一个流程，在节点处制定标准，努力实现规范化的运营。

  在高级阶段，精细化的风险管理，其目标是实现全面的标准化风险管理，当风险管理已达到某些特定的程度的标准与规范时，开始追求各个管理环节的质量优化与水平提升，在每个管理环节落实全面风险防控与全面精细管理。

  在理想阶段，人性化的风险管理，其目标是在精细化操作的基础上，关注个体性与差异化，在公共事务管理过程中围绕每位公民的需求，实施最大限度满足群众和最小程度遭遇反对的差异化服务。

  政府风险管理的四个阶段不是绝对割裂的，而是一个良性循环、不断演进与发展的过程。在实践中，政府风险管理的改革，允许一部分在合理范围内的跨阶段创新，但更多地应该顺应四个阶段递进的发展规律，否则政府风险管理改革的本身也会因不切实际地跨越式发展而导致风险。

  政府风险管理的责任，实质上是风险所有权的归属问题，是管理主体应承担的风险管理职责和义务。在实践中，具体表现为针对风险所有权归属的责任明确和管理设定。

  对于危机的爆发和由此产生的社会后果，政府都负有不可推卸的预防和救助责任。面对社会风险源的多元化和演变机理的复杂性，为了科学、高效地专业化应对风险，就必然要求风险的分类分级。英国《国家风险登记册》于2008年发布，将英国国家风险分为自然事件、主要事故和恶意袭击三大类。在三大类风险的基础上，还有二级分类共15项、三级分类共35项;依据此来开展精细化的风险管理。在我国的实践中，“网格化”风险管理是分类分级的典型，近几年实施了例如“网格化安全管理运行体系”，例如将风险管理和隐患排查融入“网格化管理”等系列创新。分类分级在责任明确、制度规范、操作标准化的同时，要看到政府风险管理的分类分责其实就是风险所有权的静态切割，轻易造成部门的“责任本位”与“部门壁垒”的弊端，不利于责任的整体承担。

  政府风险管理的关联项极多，很难切割出责任归属明确的风险。第一，风险本身存在着长期积累、瞬间爆发、连锁反应的属性。政府管理活动风险往往存在着长期积压和持续积聚的状况，一旦有导火索则容易瞬间引爆。而风险源的广泛存在，也极易引发一系列的连锁反应，使其呈现出次生式、周期式、复合式的状况。第二，政府管理活动本身就具有系统性，牵一发而动全身，所有的领域的政府管理活动相互作用，政府管理活动的所有的环节紧密相连，管理主体、管理对象多元，公共事务管理活动风险极易由“点”到“面”，迅速扩散。第三，社会转型期，新的社会问题层出不穷，新型风险应运而生，新旧风险相互交织，使得风险之间的关联性增强。虚拟社会的蓬勃兴起，使得政府管理活动必须面对两个舆论场、两个风险爆发平台，现实社会和虚拟社会的风险关联性日益显著，虚拟社会的风险极易引发现实社会的危机。

  因此，在实践中应配套实施风险责任连带制度，争取在动态的风险管理过程中实现风险责任的“无遗漏”和风险运营的“无缝隙”，实现有关部门在完成“风险存量”的基础上，主动承担“风险增量”。

  风险责任连带制度，一般采取三种方式来建构：方式一是重整体，在分类分责的基础上，进行整体责任的捆绑，同上同下，整体奖罚;方式二是精确切割，绘制“整体责任的静态切割和动态运行图”，把有关部门的责任在整体责任中标注出来，并指明责任的上下游关系和演变过程，明晰动态中的责任归属;方式三是责任倒查，一旦风险兑现后，自下而上，由点及面，逐级逐层地追究责任和进行处罚。

  政府风险管理的风险是无限和无边界的，政府要对所有社会风险负有不可推卸的必然责任。既然存在已知风险和未知风险，政府风险管理也就必然分为有准备和无准备两类，也必然存在着被动和失误;在此情况下，风险社会中的政府风险管理的检验标准，就是公信力的增或减。因此，政府风险管理在内部要恪守“公信力底线”原则，政策制定、决策执行、项目立项、官员任免等所有公共事务都要在保持公信力的基础上开展。在外部要遵循“公信力递增”原则，保障公众的安全、维护社会的安定团结、救援受灾受困的群众、建设受灾地区等，从根本上都是为提升公信力。

  公信力既是抵御社会风险的基础，也是群众参与风险共治和对政府满意度提升的前提。检验政府风险管理工作的好坏，从社会态度的视角，就是公信力的增减。在实践中，终身责任制是维护公信力的典型，通过对责任归属与问责的严格规定，实行严格的问责和追责，建立主要领导和负责人的终身责任制，无论年限长短，有关责任人都要受到追究。

  政府风险管理的流程，是主体管理对象用以达成目标的运行机制。通过风险管理流程，要达到三方面的成效：一是风险识别，客观评估，确定风险所有权;二是风险内部控制，通过标准化运维等方式实现损失最小化;三是风险外部公关，培育风险文化，全社会共同治理，争取群众的满意度最大化。

  风险评估是风险管理的前提和基础，在实践中包括全面评估风险和确定风险所有权两项关键。

  1.复杂环境中的社会风险评估，需科学识别风险和设定容忍度。风险评估是管理流程的首要步骤，现阶段的风险评估具有一定普适性。例如政府风险管理所面临的国家层面风险源最重要的包含自然灾害、事故灾难、重要基础设施、国内犯罪和国外。在我国，政府风险管理的主要风险是四类突发公共事件，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件;在英国，国家风险包括自然事件、主要事故和恶意袭击三类;在美国，政府风险管理的重点是国土安全风险管理，主要风险源是18类重要基础设施和关键资源;在加拿大，国家所面临的全部风险被划分为蓄意性风险和非蓄意性风险两类;在澳大利亚，国家风险涉及国家机构内外两方面共17个风险领域;在德国，国家风险被分为自然灾害、技术故障/人为错误、基础设施和四类。

  在明确容忍度的基础上，更加细化的风险评估，普遍应用“可能性”和“影响”两个维度来操作，通常用P(Possibility或Likelihood)R(Risk或Consequence)矩阵予以可视化的评估定级。

  在实践中，风险评估的要务是设定风险容忍度，它是主体愿意承担、可以容忍的风险数量和类型。风险容忍度的确定和改变受到文化、社会、政治、法律、技术、经济、自然环境等外部环境和主体的目标、资源、实际风险管理能力等内部环境的影响，一旦环境发生变化，主体的风险容忍度也将随之变化，从而风险管理的识别、分析、评价及应对等的标准及策略也将改变。因此，政府应根据社会心态，科学设定风险容忍度，并与时俱进，及时调整。

  2.确定风险所有权，构建风险责任体系。从国际经验来看，政府风险管理的风险所有权明确是通过风险责任的合理分配来实现的，使得各级各类主体既各担其责，又能统筹协调，全面做好风险管理。

  首先，针对管理项庞杂、边界模糊、责任递增的特征，政府风险管理通常的做法：一是明确风险管理的总体职责及各部门的角色和职责;二是积极开展协作，通过风险管理组织化实现风险责任共担。例如，英国政府首先明确主要风险责任在政府部门，在此基础上，这些政府部门再根据风险性质与规模，一是将部分责任传递到其下级机构承担，二是与其它相关单位签订风险共担合同，分担风险。

  其次，针对管理主体条块分割的特征，政府风险管理的主要做法一是确立风险管理主导机构;二是设置相应机构进行分类管理和分级管理，例如：英国政府把保障公众安全作为政府的核心工作之一，为此政府在风险管理方面承担制定规章、服务照顾、实施管理等三方面的职责。据此，英国政府明确划分了政府风险管理的三类单位：组织实施单位、实施支持单位、具体执行的业务部门。

  我国在应急管理中的实践，采取的也是在明确风险责任的基础上，确定风险责任承担主体，采取分类管理、分级负责和属地管理相结合，并依靠统一领导、综合协调，从而构建责任体系。

  政府风险管理的风险内控，是管理主体在内部运行过程中，开展风险最小化的运行设计，主要是依靠的是标准化的运维和制定法律和法规予以固化。

  1.制定风险管理标准，规范化开展风险内控。制定管理标准，有利于规避常见风险和规范组织行为，是风险内控的典型做法。从澳大利亚和新西兰开始，西方国家纷纷制订全国性风险管理标准，指导和推动风险管理的发展。影响较大且被ISO认可的国家性标准有澳新风险管理标准(AS/NZS4360：1995)、加拿大风险管理标准(CAN/CSA-Q850-97)、英国风险管理标准(BS-6079-3：2000)和日本风险管理标准(JISQ2001：200l)。标准的详细的细节内容可视国情而定，以澳新风险标准为例，风险管理标准最重要的包含：应用场景范围与概念、风险管理要求、风险管理概论、风险管理步骤、风险管理记录和档案;附件则为实际操作提供了一套适合于各类组织风险管理的方法和程序，满足了综合风险管理的需求。

  2.实施系统的风险内控，通过法制予以固化。系统内控是关键，只有构建起统一领导、各司其职、运转高效的政府风险管理网络才能最大限度地实现风险内控的价值。以英国为例，其政府风险管理机构包括主导机构、支持单位和具体执行部门三类，它们在英国国家整体风险管理体系中有不同的定位。第一类，主导机构主要负责制定风险管理政策，最重要的包含内阁办公室和财政部。内阁办公室国民紧急事务秘书处会同财政部预算执行小组、财政部风险支持小组等部门，制定政府内部风险管理的有关政策，总体设计和把握评估政府风险管理建设的进程，解决整体风险管理建设中存在的实际问题。第二类，支持单位主要为风险管理决策提供支持，支持单位包括全国水平检测委员会、联合情报委员会、公务员管理委员会等，针对所属部门的风险管理实施情况做评估，提供对应的研究咨询报告，为行政部门负责人和高级官员提供风险管理的建议，并为风险管理提供信息和技术等方面的保障。第三类，具体执行部门主要负责风险管理政策的落实。各职能部门在本部门职能范围内落实风险管理工作。英国政府共设有24个内阁部门，除去首相办公室等10个办公室外，还包括商业、创新及技能部，社区和地方政府部，文化传媒体育部，教育部，环境、食物及乡村事务部，国际发展部等14个部门。

  法制建设是保障，政府风险内控必要用法制予以固化，才能规范化和可持续。德国2009年9月修订的《公民保护和灾难救助法》，第18条第一款明确规定“在与各州的共同努力下，联邦政府要开展全国范围内的风险分析”。澳大利亚政府风险管理的法律体系完善详细。维多利亚州指导并规范风险管理的文件最重要的包含《维多利亚所属保险部门法案》《财政管理法》《维多利亚政府管理革新项目》。《维多利亚所属保险部门法案》更多关注的是国家级保险, 并为有关部门提供风险管理的咨询与培训。由财政部监管的《财政管理法》制约着300多个政府部门、权威机构和公共部门，该法案要求这些部门发展并执行风险管理战略, 并保持对这些过程的监管。健全的法律使得澳大利亚政府管理面临的很多风险都能得到一定效果的控制。

  政府风险管理的外部公关，一种原因是由于群众作为外部评委，有权评价政府风险管理的绩效;另一方面，政府风险管理也迫切地需要社会各界的参与才能长治久安。

  1.培育风险文化，可持续发展。政府风险管理的可持续发展，要求政府培育风险管理的文化;用风险文化构成政府风险管理的良性环境，有利于改革的动员、管理的落实和执行、措施的创新等等。

  在实践中，加拿大和英国等政府在改革过程中，开展了风险文化的培育和应用;提出建立学习型和弹性化的风险管理文化。促使公务员形成对风险的正确理解和认知，提高其风险意识和责任感，培育有利于规避和处理风险的组织环境，支持能够有效承担风险和变革的组织文化发展。

  2.倡导社会协同、全员参与的风险治理。政府开展风险管理是主角和主力，但风险社会的风险治理需全社会的合力。群众既是社会风险的治理主体之一，同时也可能是最直接的社会风险源。因此，政府风险管理需要社会协同和全员参与，既是为了全方位的风险治理，同时更有助于风险的最小化。一是政府积极形成风险社会的社会秩序，倡导群众自觉社会风险，不从事或参与可能会引起公共安全问题的活动;二是引导群众鉴于自身利益的相关性，自觉开展风险排查和隐患清理;三是用好群众的数量优势，组织群众和社会组织开展有序的社会监督，及时预警和处置;四是培养群众当好“第一反应人”，在技能合格的前提下，开展自救和互助工作，增加社会安全的广泛保障;五是组织协调，鼓励群众开展邻里互助，形成利于公共安全的社会氛围。在我国近几年的实践中，上述创新已取得了良好的社会成效。

  政府风险管理的绩效是风险管理的实际效果，绩效考核是必要的管理环节。对于管理主体而言，绩效考核应该客观和全面;对于社会而言，绩效考核是督促政府创新和优化风险管理的措施。

  政府风险管理应基于现阶段国情开展客观和全面的绩效考核，在实践中可采取“负面清单式”或“风险月历式”两种考核方式。

  1.基于“风险底数”，“负面清单式”考核。政府风险管理的客观绩效，首先是“情况清、底数明”，要先基于“风险底数”，再总结风险规律和提出高中危风险，应用“负面清单式”进行绩效考核。以德国为例，2002年德国联邦内政部编写《德国危害预测》手册，该手册简单列出了所有可能由技术性因素、人的因素、自然灾害等因素引起的重特大突发事件;同时，在一些无地域界限的灾害风险方面(比如传染病、关键性基础设施受损等)，联邦政府开始统一为各州提供专业的风险分析和预测指导。2005年，德国首次在全联邦范围、用统一方法来收集风险信息，隶属于联邦内政部的联邦公民保护与灾难救助局(BBK)开始具体负责评估各州在关键领域的重大危害预测成果，并制作完成了《全德风险统计册》，收集了所有可能对国家安全、社会、环境和经济带来重大危害的风险。

  在“风险底数”的基础上，政府风险管理中的“负面清单”是指基于“底线思维”，禁止开展“清单”中可能会引起难以处理的后果的行为，从而规避高危风险。在我国的实践中，“负面清单”虽然是粗放式风险管理阶段的典型措施，但实施的成效普遍良好。

  2.基于风险规律，“风险月历式”考核。在“风险底数”和“负面清单”的基础上，社会风险具有特定的自然规律或社会规律，因此能通过风险规律提炼形成类似以年和月为周期的“风险月历”， 一方面用于事先预警风险，另一方面用于事后考核事故责任。以北京为例，大兴教委在应用 “风险月历”的创新中取得了良好成效，其安全校园“风险月历”是指通过对典型案例、季节特征、地域特征、法规制度等因素的梳理，形成一年中12个月的高危、频发风险列表，既可事前对全系统来进行预防预警，更可用于事发后的绩效考核。在我国的实践中，“风险月历式”考核，值得有条件的部门应用和推广。

  实践中的风险管理绩效考核，常常会出现两种情况：第一，“社会倒逼”下的被动考核：等到酿成恶劣后果或大闹之后，才予以查处。第二，“倒查式考核”只查到责任“下游”即止：仅仅处理最末端的部门或人员，可能不惩处“放火的”、不查处“煽风的”，却严惩了“救火不力的”，不利于从根源上治理风险。因此，政府风险管理亟需全程的绩效考核。要防住“风险上游”，管好“风险中游”，严控“风险下游”，形成风险责任倒查的“上中下游”，真正一查到底，并尽力推动责任连带、在“风险上中游”细化处置风险的制度建设。

  在实践中，有三种方式来实现上中下游的全程考核：第一种，程序设定——首问负责制，首问者在程序上负责到底;第二种，权责匹配——首长负责制，例如最高领导负总责、党委对党风廉政建设负主体责任等;第三种，制度设计——连带责任制，例如联席会议和共同负责制等。在我国的实践中，三种方式均有尝试并有良好成效。

  政府风险管理不能仅针对特定行业或地域、甚至微观为具体时间段、具体窗口的风险考核，而是更要从全社会风险治理的整体上进行绩效考核。

  政府风险管理的初始思路是全面应对不确定性;为此，政府风险管理的改革均以全面风险为研究范围，开展广泛的分析。以加拿大为例，其管理发展中心提出的政府风险范围，已经全方面覆盖了政治、经济、文化等政治运作、政府管理和社会环境等多方面的因素，这就上升到政府风险环境的层次。风险环境包括的不仅是突发公共事件的风险，更深入到社会环境等方面。在实践中，政府风险管理的考核要遵循社会治理的“木桶最短板”原理[2]，也即风险管理整体水平的是薄弱的管理节点或最致命的社会风险;基于此，公共安全、公共服务、社会秩序、社会保障等多方面的“最短板”，都可能是政府风险管理的整体水准。因此，政府风险管理不能仅考核人防、物防、技防某一方面或某一项的顶配水平，而是要全面考核公共安全保卫程度，社会秩序有序程度，公共服务满意程度，社会保障覆盖程度等社会综合方面的整体水平。

  综上，风险社会亟待政府风险管理，而政府风险管理在实践中已有更广泛的新范畴：既是社会损失最小化的公共安全升级，还是群众反对最小化的社会治理转型，更是各界满意度最大化的公共服务优化。

  基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“国家公共危机安全管理系统研究”(编号：03JZD0021);北京高等学校青年英才计划项目

  [1][2]唐钧. 政府风险管理——风险社会中的应急管理升级与社会治理转型[M]. 北京：中国人民大学出版社， 2015.1.